ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КЛАСТЕРНОЙ ПОЛИТИКИ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ

Полный текст

В целях решения наиболее значимых социально-экономических проблем в современной России в последние несколько лет осуществляется кластерная политика. Понятие «кластер» и производные от него понятия совсем недавно появились в отдельных федеральных законах. Следует, в частности, назвать Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» [1] и Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2]. Под кластерной политикой в самом общем виде можно понимать систему организационных, правовых и иных мер и механизмов поддержки действующих кластеров, а также инициатив по их созданию. Основной целью реализации кластерной политики является обеспечение высоких темпов экономического роста и диверсификации экономики за счёт повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов той или иной отрасли экономики, а также эффективное использование потенциала научно-исследовательских и образовательных организаций, образующих кластеры. Основные направления государственной политики в сфере охраны здоровья граждан, здравоохранении, медицинской помощи закреплены в ряде документов. К ним относится, в частности, Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» [3]. Эффективное решение некоторых проблем современного отечественного здравоохранения учёными видится в том числе и в практической реализации кластерной политики в отрасли, что позволит повысить её инновационный потенциал и качество оказываемых услуг в условиях конкурентной среды при ограниченности ресурсов [4, 5]. Медицинские кластеры - это новое явление в экономике и здравоохранении. В зарубежных странах медицинские кластеры начали активно создаваться с конца XX - начала XXI века. Они успешно действуют в Италии, Испании, на Кубе. Недавно созданы медицинские кластеры в Таиланде, Турции, Сингапуре. В России предпринимались и предпринимаются попытки создания медицинских кластеров в первую очередь на базе медицинских университетов [6]. Однако отсутствие специальной нормативной правовой базы сдерживает развитие кластеров при медицинских вузах страны. На уровне федерального законодательства в настоящее время существует только один медицинский кластер - международный медицинский кластер. В силу новизны медицинских кластеров в настоящее время имеются лишь отдельные научные труды и публикации, посвященные этой тематике. Как полагают Ю.С. Лебединская и О.Н. Яковец, медицинский кластер - это совокупность взаимосвязанных и взаимосодействующих медицинских учреждений и организаций, обеспечивающих медицинскую деятельность, которые оказывают качественные медицинские услуги населению, применяют инновационные разработки в области фармацевтики и медицинского оборудования, а также используют образовательную и информационную инфраструктуру, неотъемлемой частью которых являются человеческие ресурсы [7]. В качестве особенностей медицинских кластеров указываются: эффективное обеспечение технологии диагностического, лечебного, профилактического, реабилитационного процессов; оказание высококачественных медицинских услуг; продвижение медицинских инноваций [8-10]. Представляется, что главным для медицинских кластеров является соответствующая инфраструктура, позволяющая сосредоточить в одном месте высококвалифицированные медицинские и иные кадры, способные оказывать высокотехнологичную медицинскую помощь, генерировать новые методы диагностики, профилактики, лечения заболеваний человека, медицинской реабилитации. Кроме того, представляется целесообразным на этой же базе (соответствующей самым передовым методам, технологиям и практике) заниматься обучением, подготовкой и переподготовкой кадров для отрасли здравоохранения. Таким образом, оптимальной выглядит модель медицинского кластера, в которой в единстве и взаимосвязи осуществляются медицинская и научная деятельность, внедрение результатов научно-исследовательских работ в практическую медицину (инновационная деятельность), образовательная деятельность. Такие кластеры могут быть как многопрофильными, так и узкоспециализированными. Например, в Республике Казахстан создан репродуктивный медицинский кластер, специализирующийся на оказании различных видов высокотехнологичной медицинской помощи по акушерству и гинекологии, педиатрии, детской хирургии [11]. По охвату медицинские кластеры могут быть региональными, национальными и международными. В Советском Союзе в силу специфики организации медицинской помощи, с одной стороны, и медицинского образования и науки, с другой (каждым видом деятельности занимались самостоятельные субъекты, как правило, различной ведомственной подчинённости), предпринимались попытки их объединения для достижения синергетического эффекта. В частности, следует обратить внимание на создание во многих регионах (где имелся медицинский вуз и/или медицинское научно-исследовательское учреждение) клинических медицинских организаций. В 90-е годы XX века в связи с рыночными преобразованиями, административной реформой и последовавшими существенными изменениями условий хозяйствования медицинских организаций синергетический эффект от взаимодействия практической медицины с наукой и образованием существенно снизился. Кроме того, из-за довольно жёсткого административного регулирования сферы здравоохранения для большинства медицинских организаций возникли сложности при внедрении инноваций и новых медицинских технологий в повседневную практику. Следует заметить, что в последние годы предпринимались попытки решить отдельные проблемы клинических медицинских организаций [12], но они далеки от успеха без серьёзных изменений федерального законодательства. Нельзя исключать возможности создания в перспективе на базе крупных клинических медицинских организаций медицинских кластеров. Для этого предстоит создать соответствующую нормативную базу для национальных и/или региональных медицинских кластеров. В соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в России создан и начал функционировать международный медицинский кластер. Можно надеяться, что опыт его организации и функционирования позволит создать специальную законодательную базу для национальных и региональных медицинских кластеров. В качестве целей международного медицинского кластера закрепляются: развитие медицинской деятельности по оказанию медицинской помощи и повышению её качества; содействие разработке лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских технологий и медицинских изделий; развитие образовательной деятельности и проведение научных исследований в сфере охраны здоровья; развитие международного сотрудничества в сфере оказания медицинской помощи, медицинского образования, науки и инноваций в сфере здравоохранения. Иными словами, международный медицинский кластер является смешанным (межотраслевым) кластером, в нём медицинская деятельность и медицинская практика сочетаются с медицинской наукой и медицинским образованием. Международный медицинский кластер является одной из тех функциональных экономических систем, в которой объединены для достижения поставленных целей хозяйствующие субъекты, находящиеся в специально созданной под них инфраструктуре, а также определены основные механизмы их взаимодействия. В качестве хозяйствующих субъектов - участников проекта - могут выступать российские и иностранные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели. Участники проекта - иностранные юридические лица либо индивидуальные предприниматели должны быть членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Условием участия хозяйствующих субъектов в деятельности международного медицинского кластера является соглашение об осуществлении проекта (т.е. определённой совокупности мероприятий, направленных на достижение целей деятельности кластера) с управляющей компанией. Существенными условиями соглашения об осуществлении проекта являются: наличие сведений о разработках, методиках, технологиях, в том числе инновационных, о правилах и требованиях при оказании медицинской помощи, которые применяются в иностранном государстве - члене ОЭСР, выдавшем участнику проекта разрешительную документацию на осуществление медицинской деятельности, и которые планируется применять на территории международного медицинского кластера; страхование ответственности участника проекта и/или медицинских работников, оказывающих медицинскую помощь на территории международного медицинского кластера. Хозяйствующий субъект получает статус участника проекта со дня заключения с управляющей компанией соглашения, а утрачивает такой статус по истечении десяти лет со дня заключения с ним соглашения либо со дня досрочного расторжения соглашения, ликвидации или реорганизации юридического лица - участника проекта (за исключением реорганизации в форме преобразования, слияния или присоединения, при наличии у каждого участвующего в таком слиянии или присоединении юридического лица статуса участника проекта на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованного юридического лица), прекращения деятельности индивидуального предпринимателя. Под управляющей компанией понимают российское юридическое лицо, созданное в организационно-правовой форме фонда по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы в целях обеспечения функционирования международного медицинского кластера и управления им. Цель такого субъекта - обеспечение функционирования и управление кластером. Для этого управляющая компания осуществляет методическое, организационное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение деятельности кластера. Функциями управляющей компании международного медицинского кластера являются заключение соглашений с хозяйствующими субъектами, претендующими на получение статуса участника проекта; отказ в заключении таких соглашений; расторжение соглашений с участниками проекта; ведение реестра участников проекта; размещение реестра участников проекта на официальном сайте международного медицинского кластера в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; организация оказания участникам проекта услуг, необходимых для осуществления их деятельности по реализации проекта (в том числе юридических и консультационных услуг, услуг по ведению бухгалтерского учёта); координация деятельности участников проекта, обеспечение их взаимодействия; организация подготовки и стажировки кадров в интересах участников проекта, а также предоставление дополнительного профессионального образования; оказание участникам проекта содействия в продвижении на рынок продуктов и услуг, а также в развитии научно-технической кооперации участников проекта; направление в порядке, установленном Правительством РФ, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, уведомления о начале осуществления участниками проекта медицинской деятельности по оказанию медицинской помощи на территории международного медицинского кластера; обеспечение оформления прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, включая их государственную регистрацию в случаях, предусмотренных законодательством РФ; осуществление контроля за соответствием деятельности участников проекта целям деятельности международного медицинского кластера, требованиям Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; создание консультативных и совещательных органов; обеспечение деятельности экспертного совета управляющей компании; организация проведения иных мероприятий в соответствии с целями деятельности международного медицинского кластера. Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплён специальный правовой режим осуществления отдельных видов экономической деятельности хозяйствующими субъектами на территории международного медицинского кластера. Так, участники проекта, оказывающие медицинскую помощь, вправе использовать в своей практике как лекарственные препараты и медицинские изделия, зарегистрированные в установленном порядке уполномоченными органами государственной власти, уполномоченными организациями в Российской Федерации, так и в иностранном государстве - члене ОЭСР и применяемые в стране регистрации. Кроме того, участники проекта вправе привлекать и использовать иностранных специалистов (медицинских и некоторых иных категорий работников) в специальном (упрощённом) порядке (оформление приглашений на въезд в Россию и разрешений на работу осуществляется через управляющую компанию без учёта существующих квот на их выдачу). Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также установлены отдельные особенности обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, технического регулирования, градостроительной деятельности на территории международного медицинского кластера. В целом, указанные выше особенности направлены на обеспечение более благоприятных, льготных условий хозяйствования на территории международного медицинского кластера. Комплексное и непротиворечивое правовое регулирование деятельности не только международного, но также и иных медицинских кластеров (региональных, национальных) требует формулирования легального понятия медицинского кластера; определения состава его участников и видов деятельности (медицинская, научная, инновационная, образовательная); закрепления порядка создания и ликвидации кластера; закрепления особенностей функционирования кластера (требования, стимулы, ограничения, запреты). Масштаб решаемых задач обусловливает необходимость разработки отдельной главы в Федеральном законе «О кластерах в Российской Федерации» либо Федерального закона «О медицинских кластерах в Российской Федерации».

Об авторах

Александр Анатольевич Мохов

ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина»

Email: mokhov_alexander@mail.ru
д-р юрид. наук, проф. кафедры предпринимательства и корпоративного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина», 125993, г. Москва 125993, г. Москва

Список литературы

Дополнительные файлы